Tras los pactos de investidura de Pedro Sánchez con todas las fuerzas nacionalistas, se ha evidenciado la frágil situación del marco constitucional que es incapaz de autodefenderse de una agresión contra sus propias entrañas. El PNV ha conseguido que el gobierno de España reconozca a Vascongadas como una “nación”. Pero ello sólo es posible, como vimos en la primera parte de esta serie de artículos, porque la Constitución reconoce a las “nacionalidades” que componen España. Junts y ERC han logrado arrebatarle la condonación de la deuda autonómica de Cataluña, provocada por los despilfarros. Ello agravia al resto de autonomías, rompe el principio de solidaridad y demuestra que no hay mecanismo legales para impedir estas tropelías. La Amnistía política es posible cuando el gobierno deja de creer en el Artículo 2 de la Constitución: “La Constitución se fundamenta en la indisoluble unidad de la Nación española, patria común e indivisible de todos los españoles, y reconoce y garantiza el derecho a la autonomía de las nacionalidades y regiones que la integran y la solidaridad entre todas ellas”. Por cierto, un artículo absurdamente contradictorio como ya dijimos. Ahora la cuestión es saber si los avances nacionalistas se pueden revertir en el marco de la Constitución que los ampara.
El constitucionalismo autonómico y el punto de no retorno
Intentaremos resolver algunas de las preguntas y peticiones que realizan muchos ciudadanos, muchas veces de forma ingenua.
1.-¿Es posible recuperar competencias cedidas por parte del Estado? La respuesta es que No. Los Estatutos de Autonomía son Leyes orgánicas desarrolladas, por tanto parte esencial de la Constitución. Cuando el Estado ha permitido transferencias de competencias y ha otorgado la posibilidad de su desarrollo normativo en los respectivos estatutos de autonomía, la recuperación de las mismas es prácticamente imposible a menos que sea anticonstitucionalmente por la fuerza o porque la propia comunidad lo solicite. En estos momentos todo intento de recuperación de competencias en las comunidades dominadas por el nacionalismo (y otras, no seamos ingenuos) generaría una reacción contra el Estado, fortaleciendo las fuerzas centrífugas en vez de debilitarlas.
2.-¿Qué dice realmente el artículo 155? Básicamente no dice nada respecto a las competencias. Literalmente en sus dos artículos dice así: “1) Si una Comunidad Autónoma no cumpliere las obligaciones que la Constitución u otras leyes le impongan, o actuare de forma que atente gravemente al interés general de España, el Gobierno, previo requerimiento al Presidente de la Comunidad Autónoma y, en el caso de no ser atendido, con la aprobación por mayoría absoluta del Senado, podrá adoptar las medidas necesarias para obligar a aquélla al cumplimiento forzoso de dichas obligaciones o para la protección del mencionado interés general. 2) Para la ejecución de las medidas previstas en el apartado anterior, el Gobierno podrá dar instrucciones a todas las autoridades de las Comunidades Autónomas”. En ningún momento plantea un retorno de competencias. Como mucho se puede desprender que el Estado intervendrá -dando instrucciones- en las competencias autonómicas, pero a través de las “autoridades autonómicas”.
3.-Deslegitimación del Estado nacional. El Estado nacional, a pesar del complejísimo sistema de 17 sistemas estatutarios con aplicaciones reglamentarias de competencias, procedimientos homogeneizadores de coordinación y cooperación multilateral, debería garantizar los derechos de los ciudadanos (educación, acción social, ordenación del territorio, suelo y urbanismo, pero también política económica y financiera, hidrológica o de infraestructuras…), cualquiera que sea el territorio en que residan. Con un ejemplo claro: que tu tarjeta sanitaria fuera válida en todo el territorio nacional. Este requerimiento tan elemental para que subsista la legitimación de un Estado nacional actualmente es una quimera y su incumplimiento deslegitima al propio Estado y la Constitución que le da forma jurídica.
3.-¿Punto de no retorno? España, como Estado, tiene administrativamente el mayor nivel de descentralización comparado con cualquier país de la Unión Europea. Debido a la permanente y democrática “deslealtad” nacionalista, y los perpetuos conflictos que genera, puede llevar a la desarticulación del Estado. En estos momentos el nivel de descentralización ha traspasado los límites de todos los Estados de nuestro entorno. Mientras que países como Italia han iniciado un proceso de recentralización y optimización territorial, al igual que Alemania o Francia, en España seguimos el camino inverso. Incluso la Confederación Helvética recentralizó el sistema educativo para evitar movimientos centrífugos. Por otra parte, el peso del gasto de las Comunidades autónomas es más grande que el del Estado. Según datos de la Intervención General de la Administración del Estado (IGAE) del Ministerio de Hacienda, en 1985 el gasto público del Estado (excluyendo el gasto de la Seguridad Social, un 38%) era el 41% del gasto total frente al 10% de las Comunidades Autónomas. Mientras, las administraciones locales se adjudicaban el 11% del total. En 2010 –sólo 15 años después- la distribución del gasto público del Estado era un 20% (excluyendo la Seguridad Social, el 32%) para la Administración central. Las Autonomías habían absorbido un 35% y las corporaciones locales un 13%. Actualmente, el presupuesto autonómico representa más de un 50% de los presupuestos del Estado. No es temerario afirmar que esta dinámica tiene visos de ser irreversible.
4.-La huida hacia delante del confederalismo. Los pactos de investidura de Pedro Sánchez, consagran los esfuerzos de la izquierda por preparar la “tercera transición” (la “segunda” fue la acontecida tras el golpe de estado del 23-F). La izquierda propone una reforma constitucional que, a modo de varita mágica, solucionaría todos los problemas de “desencaje” con las autonomías nacionalistas. Se trata de la propuesta “federal”. Aunque cuando hablan de federalismo en el fondo quieren referirse a “confederalismo” (esto es un sistema que puede “desconfederarse” en cualquier momento a iniciativa de cualquiera de las partes o “nacionalidades” que compondrían el Estado). Los expertos en Estados federales, como Alemania, saben que todo Estado federal funciona con mecanismos de equilibrio, frenos y contrapesos. Sin embargo, nadie es capaz de imaginar actualmente en qué consistirían esos contrapesos si se reformara la Constitución española. Algunos ingenuos piensan que una reforma federalista de la Carta Magna solo consistiría en cambiar uno o dos artículos, pero son incapaces de augurar las profundas transformaciones y conflictos jurídico-administrativos que se desatarían, partiendo de la actual situación.
5.-Las autonomías son centralistas. La descentralización ha llegado hasta las autonomías, pero no se ha extendido a las administraciones locales. Ello ha provocado que el Estado descentralizado se haya convertido en una suma de pequeños estados (autonómicos) centralizados. Esta situación inevitablemente conlleva vicios y perversiones autocráticas si no hay mecanismos potentes de contrapeso y si la independencia de poderes no existe. Por esos en el ámbito autonómico se han replicado los fenómenos de centralismos de nuevo cuño, caciquismo y nepotismo, corrupción y despilfarro de recursos financieros. Por ende, se pone en peligro la escasa autonomía de la que gozaban las corporaciones municipales.
6.-El último intento de cerrar el grifo. En 2012, el gobierno, a instancias europeas, promulgaba una ley de contención del gasto público. En ella estaba ingenuamente depositada la esperanza de frenar el gasto autonómico. Se trata de la Ley Orgánica 2/2012, de 27 de abril, de Estabilidad Presupuestaria y Sostenibilidad Financiera. Según la Constitución, la política presupuestaria forma parte esencial de la política económica general, cuya coordinación está atribuida al Estado (art. 149.1.13). Numerosas sentencias constitucionales avalan la doctrina de que depende del Gobierno central la fijación del objetivo de estabilidad presupuestaria. Igualmente, se deduce de esta doctrina que las decisiones sobre la suficiencia financiera de las Comunidades Autónomas han de adaptarse con carácter general y de forma homogénea para todo el sistema. Pero estos principios son obviados por algunas autonomías y los conatos de desacato y desobediencia a la Ley de control presupuestario, son constantes.
La última reforma constitucional atendió al art. 135, para ajustar el texto a las exigencias europeas. La Unión europea exige un déficit estructural máximo del 3% y un endeudamiento público máximo del 60% respecto al PIB. En estos momentos, tras la última gran crisis iniciada en 2007, el Estado ha superado el 100% de deuda respecto al PIB. Si el propio Estado no puede ajustarse a la Ley, ¿cómo podremos frenar esta sangría económica? Para parchear este desastre presupuestario el Estado creó el Fondo de Liquidez Autonómico (FLA) a fin de lavar la cara de las autonomías ante Europa. El FLA ha camuflado despilfarros como los de Cataluña y, tras los actuales pactos de investidura, los nacionalistas han conseguido quitas de la deuda autonómica en perjuicio de las comunidades más austeras.
El coste real de las autonomías.
Puesta en marcha la Ley de contención presupuestaria, se han visto todas las dificultades para que se aplique eficazmente. La excusa, para muchos analistas, es la crisis económica que ha obligado a un endeudamiento excepcional para mantener el Estado de Bienestar y evitar un rescate económico a gran escala. En realidad, cualquier experto sabe que no estamos ante una crisis coyuntural sino estructural y de largo alcance en el tiempo. Conviene acercarnos a conocer el coste real de las autonomías y poder establecer ratios objetivamente comparativas. Sólo así conoceremos la magnitud del problema al que nos enfrentamos.
En 2003 las autonomías presupuestaron y gastaron 111.543 millones de euros. En 2009, tan solo seis años después, se había producido un aumento del 69%, alcanzando la nada desdeñable cifra de 188.631 millones de euros. Durante ese tiempo, el coste de la vida —el IPC acumulado— se había encarecido un 17,1%. Por tanto, no hay ninguna proporcionalidad entre el aumento del coste de la vida y el del endeudamiento autonómico. Lo que ha estado ocurriendo es que las autonomías han ido creando lo que podríamos denominar su propia “burbuja administrativa” (el exceso de gastos en relación a los ingresos). Al albur del tirón económico de décadas anteriores, nadie reparó en controles de gasto, previsiones y otros elementos esenciales para un presupuesto público. En 2009 se alcanzó un nuevo récord de gasto autonómico, cuando se llevaban dos años de crisis y la “burbuja administrativa” estalló.
En 2012, y puestos en marcha los recortes presupuestarios, las autonomías absorbieron 169.819 millones de euros del presupuesto del Estado, casi 7.600 millones más que el año anterior. Este aumento fue paralelo al hecho de que se ahorraron costes anulando, por ejemplo, la paga extra de navidad a los trabajadores públicos (no sólo a los funcionarios). Solamente unas pocas comunidades lograron ciertamente reducir gastos, pero en el cómputo global de nada sirvió, pues muchas rompieron los límites. Parte de la superación de los límites del gasto, se debe a que las autonomías tenían obligación de hacer frente –por Ley- a los proveedores del año anterior. El Gobierno del Partido Popular había puesto en marcha el Plan de Pago a Proveedores y para ello tuvo que dotar de 18.600 millones de euros a las autonomías, pues estas carecían de recursos y no habían previsto la caída de ingresos. Paradójicamente, el gobierno liberal del Partido Popular tuvo que aplicar de forma encubierta los principios de doctrina keynesiana (el gasto público como impulsor de la economía). Como siempre, algunas autonomías desviaron parte de estos fondos para otros gastos distintos de aquellos a los que estaban destinados, tales como impulsar culturalmente el nacionalismo, pero el gobierno hizo la vista gorda.
Estos datos, son un pequeño botón de muestra de las cifras en las que nos movemos. Aunque el vértigo entra con nuevas cifras. Entre 2010 y 2012, en tres años, y antes de la Ley de contención presupuestaria, las Comunidades autónomas habían consumido 509.429 millones de euros. Ello supone aproximadamente la mitad del PIB español. Este dato en sí mismo no tiene valor si no se relaciona con la proporcionalidad de competencias que poseen las Autonomías. Como cifra concreta, en ese trienio, el coste autonómico para cada español, de media, es de 3.756 euros por año. La mitad de ese monto es para costear la Sanidad y la Educación. El resto se diluye en un entramado de competencias y burocracia, casi siempre difícil de objetivar. Incluso algunos conceptos se solapan con competencias que posee el Estado y están duplicadas.
Si comparamos el gasto autonómico por persona y comunidad, nos salen los siguientes datos. Las Comunidades Autónomas más caras son Navarra, País Vasco y Cataluña. Paradójicamente, la más “barata” es Madrid. Por ejemplo, la administración autonómica de Cataluña, le cuesta a cada catalán una media de 12.300 euros (y eso que el número de trabajadores públicos en proporción es menor). En el País Vasco la cifra se eleva hasta los 14.000 euros. Y en Navarra se superó, alcanzando los 18.500 euros por hogar y año. En Madrid, la administración autonómica de la Comunidad no llega a 9.000 euros. Claro que estos datos habría que ponerlos en relación con los servicios prestados. Las tres comunidades más caras, por ejemplo, tienen policías autonómicas. En las comunidades autónomas, de los 188.631 millones de euros de gasto en 2009 se pasó a los 162.230 millones en 2011. Pero esta caída no se debió a contención del gasto sino al impago a proveedores. Al obligar el gobierno central a las autonomías a pagar a sus proveedores, ha aflorado nuevamente la deuda autonómica y se ha alterado la contabilidad, añadiendo gastos de años anteriores.
La culpa de este desmadre la tiene, entre otras cosas, la ausencia de sistemas de contabilidad analítica, y de memoria sobre el coste y rendimiento de los servicios en las administraciones autonómicas. En un informe tras otro del Tribunal de Cuentas, se denuncia el descontrol presupuestario que tienen todas las comunidades y ciudades autónomas del Estado, sobre los dineros que administran. La situación llega hasta el punto que uno de estos informes (el de 2009) afirma que, debido al caos de la gestión, «no es posible pronunciarse sobre el grado de eficiencia y economía en la gestión de los fondos públicos». Ésta es una de las conclusiones que recoge el informe, a las que se suman otras suculentas apreciaciones: «ninguna autonomía ha cumplido el objetivo de déficit individualmente», y diez comunidades se vieron obligadas a elaborar planes de reequilibrio al superar el déficit el 0,75% de su PIB regional. Para el Tribunal de Cuentas: “el elevado volumen de las modificaciones presupuestarias pone de manifiesto una deficiente presupuestación” (Con otras palabras, las Autonomías todavía no han aprendido a hacer presupuestos fiables). Además, en algunas comunidades autónomas: “los expedientes de modificación de crédito presentan deficiencias en cuanto a su justificación o carecen de cobertura suficiente”.
España ha multiplicado casi por tres su deuda pública en los últimos años. Ya hemos superado el peligroso límite del 100% del PIB (y eso con ciertos maquillajes contables). Y en función de las previsiones del FMI, la deuda de nuestras Administraciones Públicas seguirá creciendo. Esta previsión, teniendo en cuenta datos más recientes, se verá ampliamente superada. Nuestro país tiene que destinar anualmente más de 30.000 millones de euros al año para pagar los intereses de su deuda. En 2022 fueron 31.600 millones de euros en intereses de la deuda, lo que supuso un 2,4% del PIB. Y vamos en aumento. Nuestra situación es muy parecida a Grecia, solo que con un tejido productivo más potente que es lo que nos salva la cara ante los mercados. Pero, financieramente hablando, estamos al borde del abismo. Países que estaban en circunstancias parecidas como Francia o Italia, han empezado a maniobrar y disminuir sus estructuras y administraciones regionales como primer gran paso estratégico. Y a eso seguirán muchas más reformas. Por ejemplo, el Senado italiano aprobó la eliminación de las 73 provincias del país. Ello implica la supresión de 3.000 cargos políticos y el ahorro de 800 millones de euros anuales. El coste ahorrado parece poco importante, pero al menos indica una intención clara de atajar un gravísimo problema presupuestario. En España, por el contrario, hemos emprendido aceleradamente el camino hacia el abismo presupuestario, con la ayuda de los nacionalistas.