Tomás-Ramón Fernández Rodríguez en un documento de trabajo titulado La España de las Autonomías, de 2013, da a entender que la Constitución del 78 es la causa directa de la actual crisis territorial provocada por el Estado de las Autonomías, entre otras cosas por “no haber diseñado en la Norma Fundamental un modelo territorial de Estado ni haber designado nominatim las entidades subestatales que habrían de componerlo, como hizo sin ir más lejos la Constitución italiana de 1948, inspirándose, por cierto, en nuestra Constitución republicana de 1931”. El Título VIII de la Constitución (De la Organización Territorial del Estado) confió el desarrollo territorial al eventual ejercicio del derecho a la autonomía reconocido por el artículo 2 (“El Estado podrá transferir o delegar en las Comunidades Autónomas, mediante ley orgánica, facultades correspondientes a materia de titularidad estatal que por su propia naturaleza sean susceptibles de transferencia o delegación. La ley preverá en cada caso la correspondiente transferencia de medios financieros, así como las formas de control que se reserve el Estado”).
El inicio a la carrera de los reinos de Taifas o el “café para todos”
Por una serie de cuestiones vinculadas a teóricos “derechos históricos” (simplemente las autonomías que existían durante la II República) y en el fondo al acompañamiento de un premio por la ”resistencia antifranquista”, Cataluña y Vascongadas, junto a una desganada Galicia, fueron las primeras en tener sus respectivos Estatutos de Autonomía. En estas llegó el famoso 23-F. El Golpe de Estado trajo una inesperada “segunda transición” y con ella se despertó el apetito autonómico por parte del resto de regiones. Incluso las que nunca habían querido hablar de Autonomía, solicitaban un Estatuto como si en ello les fuera la vida. La UCD y el PSOE, desbordados, crearon una Comisión de expertos con la intención de ordenar el acelerado curso de los acontecimientos, ya que lo que se avecinaba era una nueva estructuración territorial del Estado. Entre los miembros de la Comisión estaban Tomás-Ramón Fernández Rodríguez, Cosculluela Montaner, Muñoz Machado, Sosa Wagner, de la Quadra Salcedo y Sánchez Morón, que emitieron su informe el 19 de mayo de 1981.
Por aquellas fechas los diferentes nuevos Estatutos, incluso de regiones recién inventadas, ya se estaban elaborando muy aceleradamente o se encontraban en el proceso de tramitación parlamentaria. Eran significativos los casos de Cantabria (la vieja provincia de Santander) y La Rioja, dos pequeñas provincias pertenecientes históricamente a Castilla la Vieja. Dado el tono literal del artículo 143.1 de la Constitución, había serias razones para dudar de su “derecho histórico” a constituirse en Comunidades Autónomas. Sin embargo, el pistoletazo de salida ya se había dado y los redactores de sus respectivos estatutos pisaron el acelerador para tramitar sus textos antes de que la Comisión de Expertos referida acabara su informe. La razón era relativamente sencilla para el caso de Cantabaria y la Rioja: la tardanza en tramitarse un Estatuto castellano lo veían como un peligro ante una hipotética demanda territorial expansionista de Vascongadas. Por otro lado, Castilla-La Mancha no quería ser absorbida por Castilla la Vieja; ni Extremadura por ésta o por Andalucía. Por supuesto, Valencia temía a Cataluña; y así podríamos seguir. Con estas iniciativas, propias de las élites locales de las regiones y encauzadas por los partidos ya dominantes, se había proclamado de facto el famoso “café para todos”. No habría tres territorios autónomos, como algunos ingenuos pensaron, sino que todos quisieron jugar a ser Taifa.
La Comisión encargada de refrenar los deseos autonómicos, se vio desbordada por la generalización del fenómeno estatutario autonómico. Aceptó el desmesurado número de peticiones bajo el argumento de que “no es saludable para la organización del Estado el mantenimiento por mucho tiempo de una doble y contradictoria faz, de manera que sus estructuras respondan a la vez a los principios de la centralización más severa y de la descentralización más profunda. Si ello se permitiera, el Estado, como totalidad organizativa, tendría que ajustarse simultáneamente a dos patrones distintos, ordenarse sobre la base de dos modelos opuestos, producir normas de estructura y alcances diferentes para cada parte del territorio, desarrollar políticas distintas en cada espacio concreto, funcionar, en fin, con arreglo a dos mentalidades. En esas condiciones, sería muy difícil, si no imposible, que la máquina administrativa, quienquiera que sea el que la maneje, consiga asegurar un nivel mínimo de operatividad social” (citado Informe, apartado II.1). La Comisión era incapaz de prever que lo que advertía como un peligro, sería lo que se instalaría constitucionalmente. La clave para implementar este nuevo sistema de organización territorial, estuvo en el desarrollo del Estatuto de Autonomía de Andalucía.
Hubo un momento crítico en el que el mapa de las autonomías podía haber cambiado completamente. No se trataba de Cataluña ni siquiera de Vascongadas y mucho menos de Galicia. Quién iba a determinar el “café para todos”, paradójicamente fue la posición de Andalucía. Las fuerzas políticas de esta comunidad –dominadas por el incipiente socialismo- decidieron tener un Estatuto al mismo nivel de autogestión que Cataluña o Vascongadas. No se conformaban con ser una Autonomía de segunda. En su origen, el modelo autonómico era asimétrico. Cataluña, Galicia y Vascongadas serían regiones con alto grado de autonomía y el resto debía ser un simulacro. Como hemos señalado, la aspiración territorial del nacionalismo vasco llevó a Adolfo Suárez impulsar las autonomías uniprovinciales de Cantabria y La Rioja, pero eso debía ser un mal menor. Pero cuando Andalucía propuso un grado de autonomía equivalente al de Cataluña, el resto de regiones se sumaron al carro. Daba igual que no tuvieran capacidad ni recursos para desarrollar esa autonomía. El proceso de generalización autonómica culminó en febrero de 1983. Ninguna provincia quedó al margen del mapa autonómico y la cifra de comunidades se situó en 17 (15 peninsulares más los dos archipiélagos de Baleares y Canarias, a las que hay que sumar además las dos “ciudades autónomas” de Ceuta y Melilla). ¿Dónde quedaba el sueño de una España con tres autonomías “históricas”?
Cinco claves para entender la problemática
Muchos autores y expertos pronosticaron que el éxito de la Constitución de 1978 dependería de cómo se desarrollara su Título VIII, Sobre la Organización Territorial del Estado. José Joaquín Fernández Alles, profesor de la Universidad de Cádiz, propone cinco claves para entender el actual problema del Estado de las Autonomías:
1.–La inseguridad jurídico-política derivada de un modelo constitucional “inacabado”. En la Constitución del 78 se contemplan dos formas contradictorias de entender las autonomías y que nos llevan a la actual confusión legislativa. Por un lado, el artículo 150 da a entender que el traspaso de competencias puede ser ilimitado, con un cierto control del Estado. Por otro, el artículo 143 de la misma Constitución limita el desarrollo de las autonomías y correctamente interpretado podría llevar a establecer un techo competencial bien definido. Pero este artículo nunca ha sido desarrollado y ello ahoga la ilusión de los constitucionalistas por frenar los desmanes autonómicos. Por el contrario, el artículo 150 sí ha sido desarrollado y, según los nacionalistas, admitiría indefinidos traspasos competenciales pudiendo llegar a absorber prácticamente casi todas las competencias del Estado, excepto las blindadas explícitamente por la propia Constitución. Luis Cosculluela, en su artículo Los Estatutos de Autonomía y los Pactos Autonómicos, afirma respecto a la Constitución que «… el problema pendiente es el de determinar hasta donde es jurídicamente posible y políticamente conveniente utilizar el artículo 150.2».
En la década de los noventa del siglo XX hubo un pacto entre constitucionalistas y nacionalistas para no reformar los Estatutos, a cambio de que la ley reguladora de transferencias fuera del acomodo de las autonomías. Era una forma de no abrir el melón autonómico nuevamente, y sólo conceder nuevas competencias si era necesario para pagar favores debidos en la estabilidad parlamentaria. Fue la época gloriosa en la que los nacionalistas podían conseguir de los gobiernos centrales prácticamente lo que querían. Los altos tecnócratas ya sabían en el lío que estaban metidos y que el Estado podía autodemolerse, por eso había que estabilizar la desentralización. Pero desde ciertas autonomías, como la catalana, se decidió que las transferencias se conseguirían a la sombra constitucional del art. 148.2. que reza lietramente: “Transcurridos cinco años, y mediante la reforma de sus Estatutos, las Comunidades Autónomas podrán ampliar sucesivamente sus competencias dentro del marco establecido en el artículo 149”. Por tanto, si se reformaban los estatutos, y según en el sentido en que se hiciera, ello acabaría forzando a una reforma constitucional. Y esta fue la intención del socialista y Presidente de la Generalitat Pascual Maragall, cuando promovió la reforma del Estatuto catalán. El consenso se estaba rompiendo.
2.-La falta de convicción política ante la reforma de las Administraciones Públicas. La reforma de las Administraciones Públicas debería regirse o bien por principios políticos o bien por una mera exigencia de racionalidad económica. La Administración Pública ya de por sí tiene habitualmente numerosos problemas que exigen mecanismos de reforma, reconducción y ajustes. En el Estado de las autonomías estos se han multiplicado por 17, empezando por el solapamiento de funciones. Por resumir, los expertos discuten si son las reformas estatutarias el medio a través del cual se reforman las Administraciones Públicas, o es al revés: la Reforma administrativa es la excusa perfecta para abordar, con criterios de racionalidad, la conflictiva cuestión autonómica. Ya en época de Fraga Iribarne las cosas no estaban claras, y nadie se ponía de acuerdo en cuáles eran las materias excluidas y las materias conexas en la ley orgánica del art. 150.2 de la Carta Magna; ni cuáles debían ser los controles de los artículos 150.2 y 153 de la Constitución.
Con otras palabras, el terreno competencial estaba, y aún sigue, enfangado. Durante décadas se recurrió para resolverlo al pragmatismo y a los equilibrios políticos. Cuando los gobiernos centrales necesitaban del apoyo parlamentario de los nacionalistas, estos conseguían nuevas competencias. No hubo más criterio legal que la necesidad de mantener gobiernos y aprobar presupuestos. Pero ahora ya estamos al borde del colapso administrativo por su complejidad, solapamientos y costes.
Ante ello, surgen dos opciones. Por un lado, José Joaquín Fernández Alles señala que tenemos: “El exceso de conferencias sectoriales interadministrativas, la falta de transparencia en la actuación administrativa, los altos costes de su funcionamiento, la grave descoordinación entre las Administraciones Públicas a la hora de ejecutar las competencias políticas y las carencias relativas al control exigido por el art.103.1 de la CE, exigen la pronta reforma de un sistema ineficiente”. Por otro lado, están los que ven posibles reformas como un “peligro” de recentralización y no desean ver desmontada su Taifa.
3.- La disfuncionalidad de un Senado. Quien más, quien menos, todo el mundo es consciente de que la figura del Senado se ha transformado en un cementerio de elefantes o el lugar apropiado para el pago por los servicios prestados. Fuerzas políticas autonomistas han visto en la reforma de esta institución uno de los medios para culminar el Estado de las autonomías. Sin embargo, la propuesta no es fácil de llevar a cabo pues supone varios requisitos que, a su vez, exigen recuperar el famoso consenso, algo prácticamente imposible en estos momentos. La reforma del Senado impone un cambio en la relación entre los sujetos representantes y representados, y la realización de un modelo híbrido o mixto que sólo tiene tres alternativas.
Estas son desarrolladas por el profesor José Joaquín Fernández sobre el criterio de una mayor representación territorial reclamada por las Comunidades autónomas: “1) la decisión constitucionalizada con designación de los senadores por sufragio universal y directo, 2) la designación por el Parlamento autonómico o por el órgano ejecutivo de la Comunidad o 3) la atribución de esa decisión al Estatuto respectivo”. Otros temas a debatir serían: reconsiderar la ubicación de la sede del Senado en otra ciudad de España que no fuera la capital; asignar funciones autonómicas a la nueva institución -con todos los conflictos de solapamiento institucional que puede producir-; replantear incluso el papel de los parlamentos autonómicos o la posibilidad –hasta ahora inimaginable- que ciertos entes administrativos alcancen una independencia en el ejercicio de sus funciones respecto al Poder Ejecutivo o al Parlamento. De momento, es inimaginable que ninguna fuerza política quiera emprender este arduo y espinoso camino.
4.- La incertidumbre e inseguridad jurídicas causadas por las nuevas reivindicaciones autonómicas y la reforma del sistema financiero público. Los regímenes financieros forales, reconocidos por la Disposición Adicional 10 de la Carta Magna, han sido enjuiciados como una de las pocas aportaciones originales españolas al Derecho Público Europeo. Contra lo que se suele creer, no sólo las Provincias vascas y la Comunidad Autónoma de Navarra gozan de particularidades en el régimen fiscal y financiero. Según la Ley Reguladora de las Haciendas Locales 39/88, salen del régimen general las Ciudades Autónomas de Ceuta y Melilla, la Comunidad Autónoma de Canarias, los municipios de Valencia, Madrid, Barcelona y los municipios de las áreas metropolitanas de estas dos últimas capitales. Las excepciones, como vemos, son muy amplias. A ello se ha de sumar el particularismo financiero creado con la transferencia de unos tramos de participación de las Comunidades Autónomas, en los ingresos territoriales del IRPF. Por ello, algunas Comunidades Autónomas han denunciado la inconstitucionalidad del nuevo sistema de financiación autonómica. El argumento es evidente: es contrario a los principios de igualdad y solidaridad.
Lo que ha sido denominado como sistema de financiación de corresponsabilidad fiscal puede convertirse en una nueva espada de doble filo que pueda mitigar o recrudecer aún más el clima político del proceso autonómico. Por una parte, las concesiones a ciertas autonomías a cambio de apoyos políticos han permitido gobiernos relativamente estables. Por otra, este es un tema que puede abrir aún más la brecha entre los que ven satisfechos sus derechos históricos o los que interpretan que son sometidos a agravios comparativos.
5.- La posible reforma del régimen electoral. Algunos autores, como Ferrando Badía, en su artículo Los partidos políticos y el Estado autonómico, ven el actual régimen de partidos como el auténtico enemigo del desarrollo de un sistema territorial adecuado para España: «El sistema de partidos centralistas españoles, con una estructura interna bastante rígida y apoyada en un sistema electoral de listas cerradas y bloqueadas, es el peor enemigo … de los intereses de cada comunidad local». Por ello, para los más puristas constitucionalistas, que interpretan que la Constitución debe alcanzar un óptimo desarrollo del marco autonómico, ello implicaría también la reforma de la Ley electoral. El argumento es evidente, señala José Joaquín Fernández Alles: “La propia reforma en la territorialidad del Senado, como ámbito de participación de las comunidades autónomas, depende del sistema de partidos. Hasta tal punto, que es dudosa la trascendencia real de la reforma del modelo representativo de la Cámara Alta si al final queda neutralizada por la traducción parlamentaria del sistema de partidos políticos”. Pero establecer una nueva Ley electoral es una caja de Pandora que a nadie -instalado ya en el sistema- le interesa abrir.
Tras esta exposición, puede concluirse que la cuestión autonómica es mucho más compleja que llegar a unos meros pactos entre dos o tres partidos. La (mala) arquitectónica constitucional conlleva que una vez se mueve una pieza, casi todo el edificio debe reajustarse. De ahí que, a diferencia de otros países, en España se tenga la sensación de que políticamente nada es estable y todo en cualquier momento puede transmutarse o derruirse. El Estado de las Autonomías plantea estos cinco problemas interrelacionados entre sí que hemos expuesto y que nos demuestran su difícil solución. Ahondando más en el tema, y para comprender su gravedad, expondremos qué originó la actual situación.
(Continuará)