Que las Comunidades Autónomas han reproducido en su propio espacio territorial la organización del Estado es una conclusión más que evidente. Algunos aún recordamos que cuando se empezaba a hablar del Estado de las Autonomías se argumentaba que eso haría disminuir el peso de la burocracia y el funcionariado. Por el contrario, aumentaría la eficacia de la administración. Hoy esos argumentos suenan a delirio. En el Informe de la comisión de expertos sobre las autonomías (1981), un informe que diseñaba el modelo autonómico y del cual ya hemos hablado, se describe –con la ingenuidad de los primeros años de la Transición- cómo deberían ser las autonomías. Basta leer el texto y comprobar la realidad actual para ver la hipertrofia que se ha producido.
Cómo deberían ser originalmente las autonomías
En el diseño original para las autonomías, siguiendo este informe encargado por el Gobierno de la UCD, las autonomías deberían atenerse a estas recomendaciones:
a.- “Instauradas las Comunidades Autónomas en todo el territorio del Estado resultaría gravemente inconveniente para la salud del sistema que aquéllas decidieran reproducir en su propio espacio los esquemas organizativos de la Administración del Estado”. Ni caso.
b.- “[Hay que evitar] La impresión de que se incrementa inútilmente el aparato público, quebrando la esperanza de que la autonomía flexibilice el sistema administrativo y lo haga más eficiente, puede fortalecerse cuando, generalizado el sistema de autonomías, proliferasen también los cargos de carácter político, ejecutivos o parlamentarios”. Ni caso.
c.- “Las instituciones que la Constitución permite que se doten las Comunidades Autónomas (sobre todo, la Asamblea legislativa y el ejecutivo o Consejo de Gobierno). Pero de ahí a entender que las Comunidades autónomas necesiten pertrecharse del mismo aparato público de que ha dispuesto el Estado centralizado va un largo camino que no debe recorrerse en ningún caso”. Ni caso.
d.- “Más severas y decididas deben ser las previsiones tendentes a evitar la burocratización de las Comunidades Autónomas. La formación de un aparato administrativo extenso debe evitarse tanto en los niveles centrales como en los periféricos. La mayor parte de las provincias que van a quedar integradas en las nuevas Comunidades autónomas soportarían mal que a la antigua centralización estatal sucediera una nueva centralización regional”. Ni caso.
e.-“Los servicios centrales de las Comunidades autónomas que en adelante se constituyan deben quedar provistos de las dependencias estrictamente precisas para la asistencia de los órganos políticos, para ejercer las funciones de planificación y coordinación que sea necesario desarrollar desde el nivel regional y para atender, en este caso con carácter estrictamente excepcional, aquellos servicios que inevitablemente deben gestionarse desde un nivel territorial más amplio que el provincial”. Ni caso.
f.- “Un esquema organizativo como el propuesto impone lógicamente la utilización necesaria de las Corporaciones locales y destacadamente de las Diputaciones provinciales para que ejerzan ordinariamente las competencias administrativas que pertenecen a las Comunidades autónomas”. Ni caso.
g.- “Todas las Comunidades autónomas que se constituyan deben contar con Asamblea legislativas (…) los periodos de sesiones de las Asambleas (…) deberían ser limitados temporalmente. Deberán aplicarse criterios restrictivos respecto del número de miembros. Estos sólo percibirán dietas por su asistencia a las sesiones y no sueldos fijos”. Ni caso.
h.- “Los ejecutivos regionales no deben tener un número de miembros superior a diez”. Ni caso.
i.- “No existirá más personal libremente designado en las Comunidades autónomas que el estrictamente preciso para el apoyo inmediato de los órganos políticos. Todos los cargos con responsabilidades administrativas directas desde el nivel equivalente a Director General serán designados entre funcionarios”. Ni caso.
j.- “Los Estatutos deben incluir medidas tendentes a evitar la burocratización de los servicios centrales (…) y a impedir la constitución de una Administración periférica propia de la Comunidad autónoma”. Ni caso.
Cuando se realizó este informe, evidentemente no tenía poder vinculante, pero tanto el partido del Gobierno (UCD), como el primer partido de la oposición (PSOE), se comprometieron formalmente a incorporarlo a su agenda política y a garantizar su efectividad. Dos años después, ya gobernando los socialistas, el Tribunal Constitucional acabó de legitimar el descontrol autonómico. En su sentencia del 5 de agosto de 1983, anuló algunos preceptos de la Ley Orgánica de Armonización del Proceso Autonómico, la LOAPA. En principio parecía una cuestión de meros tecnicismos legales, pero ello contribuyó a que desaparecieran límites legales al crecimiento descontrolado de las Administraciones autonómicas.
Cómo no deberían ser las autonomías
Los acuerdos políticos de 1981 respecto a las autonomías quedaron en papel mojado. Estas, o la mayoría de ellas, se han convertido en para-Estados, con sus intereses creados a lo largo de 30 años, sus clientelismos o sus mecanismos endogámicos de funcionamiento y perpetuación de elites. Desmontar semejante andamiaje se torna hoy tarea imposible sin poner en riesgo todo el edificio. Por comparar, el número de autonomías en España, supera en una al número de Länders de lo que era la República Federal de Alemania, teniendo nuestro país sólo la mitad de población. En España hay 2,68 diputados y senadores por 100.000 habitantes. Comunidades como La Rioja, con unos 300.000 habitantes, deberían tener parlamentos, si quisiéramos mantener la proporcionalidad, de solo unos tres diputados.
Si atendemos a las competencias transferidas, son los propios mecanismos del Estado los que se han perpetrado su autoliquidación. Veamos algún ejemplo. El Gobierno central tiene que aceptar cómo se realizan desmanes urbanísticos en toda España, pues su actuación en contra es prácticamente imposible. En sentencia de 20 de marzo, de 1997, el Tribunal Constitucional declaró que el Estado carece de competencias en materia de ordenación del territorio y urbanismo. Dicha sentencia roza el absurdo de los absurdos, pues el territorio es competencia esencial del Estado. Renegar de la potestad sobre él y su ordenación es como condenarse a la desaparición. La competencia de urbanismo y territorio resultó facilísimo arrancársela al Estado central por parte de las primeras Autonomías retocando la Ley del Suelo de 1976.
Más datos. Actualmente existen 1.268 diputados generales o autonómicos en toda España, esto es más de un millar de “legisladores”, sin contar los de la Cámara baja. Todas las Autonomías cuentan con Departamentos y Consejeros que cumplen la función de “ministros”, subsecretarios, directores generales y funcionarios de todo tipo que reproducen en paralelo la organización tradicional de la Administración del Estado. La mayoría tiene también Consejo Consultivo (una imitación del Consejo de Estado), Tribunal de Cuentas (tan inútil como el estatal) e incluso su Defensor del Pueblo (y hasta Defensor del Menor). Algunas autonomías han resucitado las viejas figuras medievales del Síndic de Greuges o el Oidor. Con la diferencia de que estos son muy caros y no son vinculantes sus decisiones. Otras comunidades sólo se han dedicado a imitar al Ombusman sueco, una figura que hasta hace 50 años era absolutamente desconocida en toda Europa. Hay autonomías que tienen Consejo Económico y Social de nuevo cuño y utilidad nula, Consejos de Corporaciones televisivas o, para competir con el Tribunal Constitucional, se han creado Tribunales de Defensa de la Competencia. En Cataluña el desborde de estructuras es interminable: como la Sindicatura de Cuentas o la Oficina Antifraude de Cataluña, por poner algunos ejemplos.
Otro de los despropósitos son las denominadas “embajadas” autonómicas. Entre las 17 comunidades autónomas, se mantienen más de 120 oficinas en el mundo. Sólo de Cataluña hay una cuarentena. Una vez que se ha desmadrado el fenómeno de las embajadas, solapando algunas funciones de la Administración central, para acotar las “embajadas autonómicas” el Ministerio de Exteriores planteó una ley, la Ley de Acción Exterior, con la intención de agrupar oficinas regionales. Los logros han sido exiguos pues tanto Cataluña como Vascongadas no han firmado los acuerdos de cooperación que proponía el Gobierno. Prima el prurito político y nacionalista sobre la eficacia económica. La Generalitat de Cataluña, para colmo, distingue entre oficinas comerciales y delegaciones del Gobierno autonómico. En su momento, el que fuera consejero de Empresa y Empleo de la Generalitat, Felip Puig, reafirmó –con cierta pomposidad- que se trataba de una voluntad política: “Seguiremos apostando, con voluntad de colaboración y de información, por nuestro propio modelo de acción exterior, porque creemos que es un modelo de éxito que sitúa a Cataluña en el mundo”.
Un caso paradigmático es el de Sao Paulo, en Brasil. Hasta hace escasos años, en esta ciudad brasileña se encontraban once oficinas: una del Estado y diez de las diferentes comunidades autónomas. La segunda comunidad con mayor representación en el extranjero es Andalucía, lo cual nos da a entender que no es un tema meramente nacionalista, sino de descontrol autonómico. Por supuesto todas las autonomías, con excepción de Canarias y Castilla y León, cuentan con una oficina de representación en Bruselas con la intención de ejercer de lobby de cara a los fondos para el desarrollo regional. Una comunidad como Galicia, y contra los criterios del BNG, decidió aprovechar la oportunidad de ocupar los espacios de las embajadas oficiales españolas. En 2012, la Xunta había presupuestado 18 millones de euros para mantener sus sedes empresariales en el extranjero.
Con el Gobierno de José Luis Rodríguez Zapatero y la reforma del Estatuto de Cataluña, algunos expertos ya empezaron a hablar de la “tercera ola autonómica”. El nuevo Estatuto, del que tanto se quejan los nacionalistas por unos leves recortes, dotó a la autonomía de un Consejo de Justicia de Cataluña, copia del Consejo General del Poder Judicial. El artículo 76 del estatuto lo definió como “órgano de gobierno del poder judicial en Cataluña” y se institucionalizó el Consejo de Garantías Estatutarias, copia del Tribunal Constitucional. La sentencia constitucional de 28 de junio de 2010, a pesar de la extraordinaria laxitud de la que hizo gala a la hora de juzgar dicho Estatuto, sólo declaró inconstitucionales y nulos algunos artículos extremos de la regulación de dichos órganos, que de aprobarse anulaban prácticamente la soberanía nacional.
El Estatuto de Cataluña, de 2006, inauguró también una nueva etapa de “agravios” y prisas por parte de otras comunidades por parecerse a Cataluña. Así, por ejemplo, el nuevo Estatuto de la Comunidad Valenciana, aprobado por la Ley Orgánica 1/2006, de 10 de abril, reconoció a los valencianos el “derecho al abastecimiento suficiente de agua de calidad y a la redistribución de los sobrantes de aguas de cuencas excedentarias”. Por su parte, el estatuto de Cataluña reconocía a los catalanes el derecho de “recibir un adecuado tratamiento del dolor y cuidados paliativos integrales y a vivir con dignidad el proceso de su muerte”. La fatuidad de semejantes enunciados reglamentarios nos demuestra hasta dónde hemos llegado en esta carrera sin fin. El Tribunal Constitucional, más que colapsado, tuvo que redactar las siguientes sentencias: las Sentencias constitucionales de 12 de diciembre de 2007 sobre el Estatuto valenciano, o la Sentencia constitucional de 28 de junio de 2010, afirmando –en resumidas cuentas- que el derecho al agua y a una vida digna ya están reconocidos con carácter general por la Constitución. Y que los Estatutos no pueden formular derechos fundamentales. Es inimaginable el esfuerzo y el dinero gastado en aclarar cosas elementales.
Hasta la llegada al poder de Zapatero, las aguas autonómicas, salvo en las comunidades dominadas por nacionalistas, estaban más o menos tranquilas. Ello se debía a que nadie reclamaba reformas estatutarias hasta ese momento. Tras los Pactos autonómicos de 1992, todas las Comunidades Autónomas habían conseguido prácticamente alcanzar el “techo competencial” máximo del artículo 149 de la Constitución. Sin embargo, al abrirse con el último gobierno socialista un nuevo proceso de reforma estatutaria en Cataluña, la caja de Pandora se abrió y parece que ya nadie podrá cerrarla hasta que se autodestruya. Por cuestiones evidentemente políticas, la respuesta del Tribunal Constitucional a los recursos presentados contra el Estatuto de Cataluña, Sentencia de 28 de junio de 2010, se demoró mucho y, aún siendo generosa para los nacionalistas, sólo consiguió soliviantarlos más. Mientras se demoraba la sentencia, Andalucía aprovechó para copiar prácticamente el texto catalán y solicitar su propia reforma estatutaria. Le siguieron la Comunidad Valenciana, Aragón, Baleares y Castilla y León, que cuentan ya con un “Estatuto maximalista de tercera generación”, en expresión de un experto constitucionalista. El techo competencial del 92 quedó dinamitado y ahora el Estado apenas es una sombra de sí mismo.
Muchos aún recuerdan la anécdota de cuando Fernández Bermejo, siendo Ministro de Justicia, participó en una jornada de caza mayor en una autonomía de la cuál no tenía licencia. La suya propia no tenía validez ahí…
Y así, con estos mimbres, ha quedado constitucionalmente forjada la actual España de las autonomías.