Reflexiones sobre la administración paralela andaluza

Reflexiones sobre la administración paralela andaluza. Santiago Echevarría

Reflexiones para simplicación de la administración autónoma andaluza y administración paralela


Objeto

El presente estudio tiene como objeto realizar un somero análisis sobre la idea de simplificar la estructura de la Administración andaluza ante el excesivo gasto superfluo que soporta, indicando una serie de ideas destinadas a la reducción de dicho gasto sin comprometer los servicios públicos que la Comunidad Autónoma presta en el ejercicio de sus competencias.

Debemos advertir desde el inicio de esta exposición, que no es nuestra pretensión redactar un estudio exhaustivo del problema, ya que:

  • Por un lado, es imposible conocer “desde fuera” su verdadera estructura interna, camuflada en muchas ocasiones por los mal llamados “portales de transparencia”;
  • Por otro, por la creación opaca de algunas de las entidades públicas de la administración instrumental andaluza;
  • Por la pretendida, pero falsa, identificación de la dimensión de una administración con el grado de consolidación del “estado del bienestar”; y
  • Por último, por la silente actuación de los principales actores públicos concurrentes y las “complicidades” de la prensa y de otros actores de carácter secundario. Estos extremos dificultan la posibilidad de realizar un análisis profundo de los distintos métodos de adelgazamiento de la administración. Por ello, se pretende esbozar un simple análisis o, mejor, una crítica de la situación actual partiendo de una visión menos intervencionista de la vida pública, social y económica de la existente actualmente en nuestra comunidad autónoma.

Planteamiento del problema

La difícil tarea de simplificar la estructura administrativa, como vehículo para conseguir una reducción de su coste económico, debe abordarse desde diversos frentes, si bien debemos advertir que cualquier cambio requiere una profunda modificación del marco normativo que, en algunos casos, va a hacer muy difícil, si no imposible, la adopción de algunas de las medidas tendentes a paliar el excesivo gasto en nuestra Comunidad Autónoma.

Actualmente la Junta de Andalucía Pública se encuentra superlativamente sobredimensionada, si bien debemos clasificar todas las entidades atendiendo a la trascendencia de sus competencias o funciones, distinguiendo entre: (i) Entes esenciales, entendiendo por tales aquellos organismos que ejercen competencias que deben ser calificadas de esenciales (como son sanidad, educación, seguridad y determinados aspectos en el fomento del empleo, por ejemplo), (ii) Entes necesarios, que serían aquéllos que ejercen competencias y funciones menos trascendentales pero necesarias (como por ejemplo servicios sociales, política territorial, etc..) y (iii) Entes meramente “ornamentales” que levitan normalmente entre los anteriormente indicados y que son absolutamente prescindibles por superfluos (observatorios, consorcios, agencias, determinados órganos consultivos, comités de seguimiento y un largo etcétera).

Los motivos de este sobredimensionamiento en el conjunto de la Administración Pública son de diversa índole, destacando, sin ánimo de ser exhaustivo, los siguientes:

1º.- Por la existencia de una administración paralela que “compite” con la propia administración en el ejercicio de sus competencias. Esta estructura, artificialmente duplicada, provoca una duplicidad de costes. Pero ahí no queda la cuestión, ya que algunos entes de esta administración instrumental hacen la competencia (desleal, en la mayoría de los casos) a la propia iniciativa privada, enervando la posibilidad de generar empleo. Según la propia Junta de Andalucía, dentro de su administración paralela, existen 18 agencias públicas empresariales y 22 sociedades mercantiles.

2º.- Por el excesivo grado de intervencionismo que mantiene el ejecutivo andaluz, que hace necesario o, mejor, justifica la creación de la infraestructura pública “necesaria” para dar cumplimiento a esas “nuevas” competencias o funciones administrativas encomendadas.

3º.- Paralelo a lo anterior, esas competencias “nuevas” necesitan, igualmente, una estructura organizativa (inmuebles, mobiliario y equipos) y un importante número de personas que, de facto, se han ido incorporando al sector público a través de contratos de naturaleza laboral (que no funcionarial), de carácter indefinidos o temporales. Esta contratación es fruto de la influencia directa del poder sindical en la Administración Pública andaluza, iniciado en la etapa socialista de la Junta y mantenida (por la mal llamada “paz social o sindical”) por el actual gobierno.

4º.- Por la estructura organizativa, central y periférica, de la Junta de Andalucía, que se ha mantenido por el nuevo ejecutivo. No existe la más mínima intención de simplificar la misma, haciendo bueno el viejo refrán castellano de “Quítate tú, para ponerme yo”.

5º.- Por el excesivo poder que tienen los sindicatos dentro de la Administración. En este sentido, debemos diferenciar la posición mantenida por los sindicatos especializados de cada administración pública (FEDECA, SAF, CSIF, SATSE, entre otros) de los sindicatos que podíamos calificar como “estatales”, con una línea de actuación más política que profesional.

6º.- Por la excesiva descentralización en la contratación administrativa que, si bien puede atender mejor las necesidades concretas de una sede de una administración cualquiera, impide conseguir mejores condiciones en la compra del material necesario o en la obtención del servicio objeto de aquélla.

7º.- Por la delegación de competencias estatales, que en la mayoría de los casos (prestaciones no contributivas, por ejemplo) su ejercicio es muy costoso, pues aun cuando la competencia lleva unida la partida económica correspondiente, no se incluye el coste de personal y seguridad social necesario para el ejercicio de dichas competencias.

Análisis de algunos aspectos concretos

Siguiendo la misma línea argumental, debemos abordar determinadas posturas tendentes a conseguir nuestro objetivo:

1º.- Respecto a la Administración “instrumental”, denominada vulgarmente como Administración paralela:

Para reducir el número de entes u organismos superfluos, es imprescindible que desde el ejecutivo andaluz se adopte la férrea decisión política de suprimir aquellos entes públicos innecesarios u “ornamentales” y de aquellos que, sin serlo, sus fines u objetivos pueden ser asumidos directamente por la propia Administración andaluza.

Como ya se ha indicado, resulta imprescindible, con carácter previo, calificar todos los entes públicos existentes con el objetivo de mantener o incluso potenciar los que se consideren esenciales y suprimir los prescindibles.

Cuando hablamos de suprimir, nos referimos a ello y no a fusionar unos con otros, enmascarando su existencia; razón por la que insistimos en la importancia de que la intención política de suprimir los entes superfluos sea real, ya que en otro caso se caería en el error del actual gobierno andaluz, que anuncia a “bombo y platillo” la reducción de la Administración instrumental aunque, en realidad, nunca ha abordado realmente tal empresa.

En efecto, el 27 de julio de 2.021, la Consejería de Turismo, Regeneración, Justicia y Administración Local presentó un informe en el que se realizaron 54 auditorías del sector público instrumental con el objetivo de «racionalizar, suprimir y revisar entes innecesarios» en la Junta de Andalucía.

Desconociendo el carácter interno o externo de estas auditorias y el coste de cada una de ellas, lo cierto es que resulta paradójico que, con el objetivo expuesto, el Plan, denominado “de Mejora y Simplificación del Sector Público Instrumental”, se licitó por 3 millones de euros (que se adjudicó finalmente por un importe de 1,7 millones) y a estas alturas de la legislatura el meritado Plan no se haya elaborado.

En efecto, encontramos irrisorio y absurdo que el estudio concluya con la “clara” intención de que “Una vez que se disponga de este Plan de Mejora y Simplificación del Sector Público Instrumental, que será llevado al Consejo de Gobierno, se conocerá el alcance concreto de las medidas, como, por ejemplo, a cuántas quedarán reducidas finalmente las entidades instrumentales, cuál será su número de trabajadores y a cuánto ascenderá el ahorro anual”, y finalice la legislatura sin su aprobación. En fin, en la siguiente se adoptará …. o, quizás, tampoco.

Es cierto que el citado estudio aborda correctamente la situación preliminar existente al reconocer “la existencia de una superestructura desproporcionada, poco operativa, llena de duplicidades y gastos innecesarios”, creada tras 37 años de gobiernos socialistas, afirmando que este sector público instrumental consta de 10 agencias administrativas, 18 agencias públicas empresariales, 3 de régimen especial, 16 consorcios, 23 fundaciones y 22 sociedades mercantiles.

Pues bien, tras esa ambiciosa intención presentada a la opinión pública, se visualiza una escasísima (o nula) intención real de reducir esta administración instrumental, ya que aquélla queda presidida por un aspecto y estilo “formal y político”, ausente de cualquier medida de carácter técnico; la intención es, a nuestro juicio, claramente electoralista.

La intención política debe ser, simplemente, la supresión de entidades intrascendentes en lugar de adoptar las medidas intermedias que resultan absolutamente infructuosas. A modo de ejemplo, analizaremos brevemente algunas de estas medidas adoptadas por el gobierno andaluz, sin incidencia presupuestaria:

a).- La agrupación de entidades, promoviendo la creación de nuevas entidades: Esta no es la solución al problema comentado. Un claro ejemplo es la creación de la Agencia TRADE con el fin de agrupar determinadas entidades como la Agencia IDEA, la entidad Extenda, la Agencia Andaluza del Conocimiento y la Fundación Andalucía Emprende. Esta agrupación de entidades es meramente testimonial ya que, con ella, no se ha suprimido ningún centro de trabajo preexistente ni ha supuesto reducción de personal alguna;

b).- La fusión de entidades: Tampoco aporta soluciona alguna, ya que se mantiene la infraestructura y el personal de las entidades fusionadas. En efecto, la fusión de una serie de fundaciones públicas (Barenboim-Said, Tres Culturas del Mediterráneo y el Legado Andalusí) se realiza, incluso, en contra de la propia recomendación expresa en las auditorías, con el pretexto que “el Gobierno considera beneficiosa para mejorar el funcionamiento de la Administración”; eso sí, manteniendo el mismo nivel de empleo; tampoco consigue reducción de costes alguna.

c).- El mantenimiento de entidades con un organigrama obsoleto e inoperante: Evidentemente, tampoco ayuda en exceso. Así, el Servicio Andaluz de Empleo (SAE) es un claro ejemplo de ineficacia administrativa ya que el 70,4% de los demandantes de empleo no recibieron ofertas de trabajo a través del SAE; o el hecho que solo gestionó el 3% de las contrataciones en Andalucía o que realizó únicamente 12 ofertas por cada 100.000 habitantes. En realidad, este Organismo queda “especializado”, en exclusiva, en el reconocimiento de prestaciones por desempleo y en el control de los demandantes de empleo como requisito previo al reconocimiento de algún tipo de prestación social. No consigue alcanzar el fin para el que fue creado, el fomento activo del empleo. Escasísimo bagaje para un coste económico inmenso.

2ª.- Respecto al excesivo grado de intervencionismo del ejecutivo andaluz:

Debemos afirmar sin ambages que el partido socialista, en sus sucesivos mandatos, ha ido implantando un marco legal muy intervencionista, justificativo de la estructura administrativa que tenemos, sin que la posterior entrada del Partido Popular en el gobierno andaluz haya modificado alguno de los modelos comentados. Esa implantación ha sido asumida y mantenida por el actual ejecutivo, virando los principios que mantiene en otras Comunidades Autónomas que dirige.

En este sentido, podemos afirmar que se crea un marco administrativo para dar cumplimiento al cuadro normativo. Así, es indiferente la Consejería que se analice, ya que todas, sin excepción, parten de un excesivo “proteccionismo” con el que se pretende camuflar un intervencionismo desmesurado. Reiteramos: Cuantas más tareas, competencias o funciones se encomienden a una Consejería concreta, más infraestructura, más gasto público, y, por supuesto, un excesivo y agobiante control administrativo al ciudadano.

La solución es muy “fácil” (dicho en tono jocoso) pues la “incisión” debe hacerse con precisión quirúrgica, procediendo a (de mayor a menor): (i) derogar leyes intervencionistas y sustituirlas por otras de corte más liberal; (ii) suprimir determinadas Consejerías; (iii) simplificar las que deban mantenerse, vaciándolas de algunas de sus competencias; y, (iiii) extirpar los entes instrumentales superfluos. En fin … casi “ná”.

3º.- Análisis del exceso de “plantilla” en la administración andaluza:

Esta es la cuestión más peliaguda de abordar por su alto costo “social”, aunque es evidente que, en términos absolutos, hay un claro excedente de personal en la Administración andaluza, aunque en algún sector esencial (sanitario, por ejemplo) pueda ser deficitario.

A la hora de analizar este tema debemos diferenciar nítidamente, al menos, cuatro categorías de personal público que cohabita en la Administración Pública:

El personal “político” no electo: A todas luces el menos productivo y el más prescindible de todos. Aunque es relativamente fácil reducir su número, sí parece difícil prescindir de las personas que conforman las estructuras provinciales de los distintos partidos políticos. En puridad, se debería reducir el organigrama de las Consejerías y permitir el acceso a funcionarios de carrera de la propia Junta, ya que éstos prestarán un servicio mucho más objetivo, “aséptico” y, sobre todo, barato pues ya cobran de los presupuestos de la Junta. Como ejemplo, si analizamos la estructura orgánica de la actual Consejería de Empleo Formación y Trabajo Autónomo, conforme al art. 2 del Decreto 100/2019, de 12 de febrero, nos encontramos con la siguiente:

o Consejero;

o Viceconsejería;

o Secretaría General de Empleo y Trabajo Autónomo;

o Secretaría General de Ordenación de la Formación;

o Secretaría General Técnica;

o Dirección General de Trabajo y Bienestar Laboral;

o Dirección General de Trabajo Autónomo y Economía Social;

o Dirección General de Formación Profesional para el Empleo.

Evidentemente, estos Órganos tienen sus cargos intermedios, también de libre designación.

Pero eso no es todo, dentro de esta Consejería, el Servicio Andaluz de Empleo se estructura, para el ejercicio de sus competencias, en los siguientes órganos directivos centrales: Una Dirección-Gerencia, una Dirección General de Políticas Activas de Empleo y una Dirección General de Intermediación y Orientación Laboral. Luego esta estructura hay que extrapolarla a la copia que se realiza en las 8 provincias andaluzas.

Pues bien, debemos destacar la tendencia de los gobiernos socialista del pasado a la hora de cubrir esos puestos de trabajo, haciéndolo con personas de corte político, con la carencia formativa necesaria para su desempeño, en muchos casos. Esta tendencia ha sido corregida parcialmente por el actual gobierno, pero su resultado no ha sido relevante en términos económicos.

Por ello, se propone, que el nombramiento de estos puestos debería estar reservado, a excepción del cargo de Consejero y Viceconsejero, al personal funcionario, por su formación y porque ya cobra con cargo al presupuesto.

  • Los funcionarios de carrera: Son las personas que deberían llevar el peso de los órganos de dirección de las distintas consejerías a través de puestos de libre designación, para que cada ejecutivo pueda apoyarse en los funcionarios que estime conveniente.
  • El personal laboral: “Gracias” a la aportación del partido socialista, en la Junta de Andalucía (al contrario que en la Administración Estatal), este tipo de personal es el que ocupa la mayoría de los puestos de trabajo de la Administración Andaluza y de sus entes instrumentales. El Partido Popular no ha querido abordar este tema, limitándose a realizar determinados enjuagues parciales sin ninguna trascendencia. En el estudio citado al inicio de esta exposición, se indicaba que el personal laboral de la administración instrumental (92 entidades) ascendía, al cierre del ejercicio correspondiente a 2018, a un total de 28.443 trabajadores, indicando que la “reducción” de entidades (por fusión o extinción) provoca un aumento total de las contrataciones, siendo anecdótico que hubo un aumento del 2,47 % en el personal laboral (¿fijo o temporal?) en la administración paralela que desarrolla competencias en servicios sociales.

Pues bien, nosotros sí debemos diferenciar entre:

– El personal Laboral de carácter indefinido: Un verdadero problema, pues hay que reconocer que no cabe prescindir de este colectivo, y ello por dos razones:

o En primer lugar, porque se trata de personas que están desempeñando su labor durante muchos años (incluso décadas); siendo incorporadas atendiendo a las propias necesidades de la Junta, aunque ha habido muchas contrataciones por un interés meramente político. Estas incorporaciones no pueden extinguirse sin más;

o En segundo lugar, por el gran costo político y económico que supondría abordar unos hipotéticos despidos, costes doblemente inasumibles.

Evidentemente, la solución sería de futuro, prohibiendo este tipo de contrataciones.

– El personal laboral de naturaleza temporal: Este colectivo sí debe ser objeto de un análisis muy meditado, ya que nos encontramos ante un verdadero excedente de personal que debe ser tratado caso por caso. El actual ejecutivo está en plena lucha con este colectivo, pero las distintas “extinciones” planteadas por la Junta, debido al tratamiento genérico dado, están siendo revocados por los Tribunales de Justicia, que están declarando la naturaleza indefinida de la relación laboral, por considerar que la continuidad en la prestación del servicio más allá de la finalización del periodo contratado o de la conclusión del servicio; razones que conllevan a considerar que dicha relación es indefinida.

Este problema debería abordarse analizando las distintas acciones jurídicas para abordar la extinción de su relación laboral de forma individualizada.

4º.- La estructura organizativa, central y periférica, de la Junta de Andalucía, es manifiestamente mejorable, ya que, en ocasiones, encontramos un desdoblamiento forzoso de sus competencias, que provoca una proliferación de Direcciones, Secretarías y Delegaciones absolutamente innecesaria, tanto a nivel central como periférico.

– A nivel central, el caso de la Consejería de Empleo es un claro ejemplo, extrapolable a todas las Consejerías; una reducción de Consejerías y de los Órganos administrativos que la integran supondría una reducción del gasto considerable.

– A nivel periférico, en cada provincia (incluida Sevilla) se “copia” la estructura central: un Delegado de Gobierno y un Delegado por cada Consejería; cargos que por supuesto son cubiertos por personas de corte político y no técnico.

Esta tendencia puede modificarse, con el correspondiente cambio del marco normativo, de tal suerte que se admita el nombramiento sin restricción del Delegado de Gobierno de Presidencia, y exigiendo que los demás Delegados, jerárquicamente dependientes de aquél, sean cubiertos con funcionarios de carrera, transformando estas Delegaciones en simples Jefaturas de Servicio, con un funcionario al frente, que conllevaría al ahorro de un sueldo por puesto, ya que aquél cobra con cargo al presupuesto de la Junta por su condición de funcionario.

5º.- El excesivo poder sindical en la Administración andaluza: Ciertamente es muy difícil romper con la tradición de los gobiernos socialistas que han potenciado el poder sindical a cambio, sencillamente, del apoyo político. Este poder se constata tanto en el ámbito de las relaciones de puesto de trabajo de la administración como en la oposición a cualquier cambio organizativo.

Para paliar el “poder” sindical en la administración, sobre todo de los considerados sindicatos “políticos” (UGT, CCOO, USO y CNT principalmente), creemos muy interesante potenciar los sindicatos profesionales (que van aumentando representantes) en los distintos organismos.

En efecto, aquéllos son los defensores de la contratación laboral en la Administración andaluza y se oponen a cualquier tipo de “reordenación” de personal, pues la reorganización de entes administrativos (con la supresión de los superfluos) requiere un decidido trasvase del personal existente de unas entidades a otras, en los supuestos en que la relación laboral o estatutaria concreta no pueda ser extinguida.

Por supuesto, debemos traer a colación las cuantiosas subvenciones dadas a los sindicatos y el costo de unos obsoletos cursos de formación que dispensan, extremos que deberían ser objeto de varias sesiones monográficas que exceden del objeto del presente estudio.

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